Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 576/2016
Urteil vom 27. Oktober 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Advokat Martin Dumas,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Merz,
Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt,
Rittergasse 4, Postfach, 4001 Basel.
Gegenstand
Neubau einer Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, vom 7. September 2016 (VD.2014.225).
Sachverhalt:
A.
Am 12. April 2013 ersuchte die Swisscom (Schweiz) AG um Bewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkanlage mit Equipment-Container auf der Liegenschaft Rudolfstrasse 3 in Basel. Mit Entscheid vom 11. November 2013 wies das Bau- und Gastgewerbeinspektorat des Kantons Basel-Stadt (BGI) die dagegen eingegangenen Einsprachen ab und gab dem Gesuch statt. Am 27. August 2014 wies die Baurekurskommission des Kantons Basel-Stadt einen von vier Einsprechern und einer Einsprecherin eingereichten Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.
B.
Dagegen erhoben die bereits am Verfahren vor der Baurekurskommission beteiligten A.________, B.________ und C.________ Rekurs beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Dieses führte am 7. September 2016 einen Augenschein sowie eine Gerichtsverhandlung durch. Mit Urteil vom gleichen Tag wies es den Rekurs ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Dezember 2016 an das Bundesgericht beantragen A.________, B.________ und C.________, das Urteil des Appellationsgerichts aufzuheben und die Bewilligung zur Errichtung der strittigen neuen Mobilfunkantenne nicht zu erteilen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Appellationsgericht, subeventuell an das Bau- und Gastgewerbeinspektorat oder an die Baurekurskommission zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht wurde insbesondere um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ersucht.
Die Swisscom (Schweiz) AG schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Appellationsgericht stellt Antrag auf Abweisung. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat (BGI) liess sich innert Frist nicht vernehmen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seiner Stellungnahme aus, dass nach seiner Beurteilung der Entscheid des Appellationsgerichts im Einklang mit der Umweltgesetzgebung des Bundes stehe.
In Replik und Duplik halten A.________, B.________ und C.________ einerseits sowie die Swisscom (Schweiz) AG andererseits im Wesentlichen an ihren Standpunkten fest.
D.
Mit prozessleitender Verfügung vom 17. Januar 2017 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
1.1. Nach Art. 34 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
1.2. Die Beschwerdeführer haben am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und sind als Eigentümer betroffener Nachbarliegenschaften sowie als direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
1.3. In rechtlicher Hinsicht kann mit der Beschwerde an das Bundesgericht, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
2.
2.1. In formeller Hinsicht machen die Beschwerdeführer geltend, das Appellationsgericht habe sich wie bereits die beiden unteren Instanzen nicht zur vor allen Instanzen erhobenen Rüge geäussert, dass die strittige Mobilfunkanlage eine gesundheitsgefährdende Strahlung aufweise. Damit verletze der angefochtene Entscheid wegen ungenügender Begründung den verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
2.2. Es erscheint fraglich, ob die Beschwerde insoweit die Anforderungen an eine ausreichende Begründung erfüllt. Die Beschwerdeschrift zitiert wörtlich die Vorbringen vor dem Appellationsgericht und hält dazu fest, dieses habe sich nicht dazu geäussert, ohne weiter auf den angefochtenen Entscheid einzugehen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.
2.3. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
2.4. Vor der Baurekurskommission hatten die Beschwerdeführer die Sistierung des Verfahrens zwecks Einholung eines auf die neusten publizierten Studien beruhenden Berichts beim Bundesamt für Umwelt über die gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen beantragt. Mit rechtskräftigem Zwischenentscheid vom 24. April 2014 lehnte die Baurekurskommission diesen Antrag ab, im Wesentlichen mit der Begründung, der Schutz vor nichtionisierender Strahlung werde abschliessend im generell-abstrakten Recht des Bundes gewährleistet. Allfällige neue Erkenntnisse müssten zu einer Anpassung des allgemeinverbindlichen Rechts bzw. der Immissions- und Anlagegrenzwerte führen. Dies sei Aufgabe der Bundesbehörden und es bestehe kein Handlungsspielraum dazu auf kantonaler Ebene. Im Sachentscheid hielt die Baurekurskommission dazu fest, die Rüge der Gesundheitsgefährdung sei im Zwischenentscheid behandelt worden. Die Rüge der Gesundheitsgefährdung wurde von der Baurekurskommission mithin mit sachlich nachvollziehbarer Begründung abgewiesen. Zum analogen Schluss gelangte das Appellationsgericht. Dieses verwies einerseits auf die Begründung der Baurekurskommission und bestätigte andererseits die Bindung der kantonalen Behörden an die massgebenden
bundesrechtlichen Bestimmungen; es führte insbesondere aus, die kantonalen Behörden könnten nicht von sich aus den jeweils aktuellen Stand der wissenschaftlichen Diskussion über die Folgen der Strahlenbelastung von Mobilfunkanlagen berücksichtigen. Zum konkreten Fall nahm das Appellationsgericht einen Augenschein vor und prüfte die Frage der Gesundheitsgefährdung unter Würdigung einer einschlägigen Stellungnahme des Bundesamts für Umwelt. Mit diesem folgerte es, das geltende Recht biete im vorliegenden Fall einen genügenden Schutz vor Gesundheitsrisiken und von der möglichen Kumulation der Strahlung gehe keine Gefahr aus. Auch der Entscheid der Vorinstanz ist insoweit nachvollziehbar begründet und lässt eine Anfechtung in der Sache zu.
2.5. Die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage der Gesundheitsgefährdung wurde somit von beiden Vorinstanzen geprüft und beantwortet. Der angefochtene Entscheid ist insoweit hinreichend begründet.
3.
3.1. In der Sache rügen die Beschwerdeführer, von der Mobilfunkstrahlung gehe eine erhebliche Gesundheitsgefährdung aus, die im vorliegenden Fall nicht ausreichend Beachtung finde. Bereits das Verordnungsrecht des Bundes erweise sich insofern als ungenügend und damit rechtswidrig. Überdies verwende das Appellationsgericht einen verordnungs- und damit bundesrechtswidrigen Begriff bei der Definition der für die Zulässigkeit der Strahlung zu berücksichtigenden Anlage, soweit es die von einer anderen Antenne in der Nähe ausgehende Strahlung nicht mitberücksichtige.
3.2. Soweit sich die Beschwerdeführer auf zwei Zeitungsartikel vom 2. und 4. Dezember 2016 im Zusammenhang mit der politischen Diskussion im Ständerat über die mögliche Verbesserung der Rahmenbedingungen von Mobilfunknetzen berufen, handelt es sich mit Blick auf den angefochtenen Entscheid vom 7. September 2016 um neue Beweismittel. Diese sind nach Art. 99 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
3.3. Bei unselbständigen Bundesratsverordnungen prüft das Bundesgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat ein sehr weiter Ermessensspielraum eingeräumt, ist dieser für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 I 26 E. 2.2.1 S. 32 mit Hinweisen).
3.4. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 1 Zweck - 1 Dieses Gesetz soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten.4 |
|
1 | Dieses Gesetz soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten.4 |
2 | Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 12 Emissionsbegrenzungen - 1 Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von: |
|
1 | Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von: |
a | Emissionsgrenzwerten; |
b | Bau- und Ausrüstungsvorschriften; |
c | Verkehrs- oder Betriebsvorschriften; |
d | Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden; |
e | Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe. |
2 | Begrenzungen werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. |
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 1 Zweck - Diese Verordnung soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen. |
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 4 Vorsorgliche Emissionsbegrenzung - 1 Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. |
|
1 | Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. |
2 | Bei Anlagen, für die Anhang 1 keine Vorschriften enthält, ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3.5. Die Beschwerdeführer rügen, die Verordnung missachte die gesundheitsgefährdenden Auswirkungen der von Mobilfunkantennen ausgehenden Strahlung.
3.5.1. Wie das Bundesamt für Umwelt in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht ausführt, wurden die Grenzwerte vom Bundesrat nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit gemäss Art. 11 Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
|
1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 13 Geltung der Immissionsgrenzwerte - 1 Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können. |
|
1 | Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können. |
2 | Sie gelten nur für Strahlung, die gleichmässig auf den ganzen menschlichen Körper einwirkt. |
3.5.2. Nach der Rechtsprechung enthält das Verordnungsrecht im Bereich nichtionisierender Strahlung eine abschliessende Regelung, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1 S. 177; 133 II 64 E. 5.2 S. 66, 321 E. 4.3.4 S. 327; 126 II 399 E. 3c S. 403). In seinem Urteil 1C 340/2013 vom 4. April 2014 E. 3.3 bestätigte das Bundesgericht, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind. Es gibt in den Akten keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung zu revidieren wäre, und die Beschwerdeführer vermögen dafür auch keine zulässigen stichhaltigen Argumente vorzutragen. Im Übrigen verfolgt der Bund permanent die wissenschaftliche Entwicklung zusammen mit einer beratenden Expertengruppe. Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden.
3.6. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die verordnungsrechtliche Definition des engen räumlichen Zusammenhangs von Mobilfunksendeanlagen und damit der Anlagebegriff der Verordnung entsprächen nicht dem Vorsorgeprinzip des Umweltschutzgesetzes.
3.6.1. Art. 11 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
|
1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
der massgebliche Perimeter einer Sendeantenne berechnet (Abs. 4).
3.6.2. Diese Regelung beruht auf einer Verordnungsnovelle vom 1. Juli 2009 (AS 2009 3565), mit welcher der Anlagebegriff der NISV neu gefasst wurde. Dies erfolgte nicht zuletzt, um dem Urteil des Bundesgerichts 1C 40/2007 vom 6. November 2007 (publ. in URP 2008 S. 354) Nachachtung zu verschaffen, mit dem das Bundesgericht gewisse Mängel im Verordnungsrecht festgestellt hatte. Unter den Verfahrensbeteiligten ist strittig, nach welchem genauen Modell sich die Neuregelung richtet (sog. "Perimeter minus", "Perimeter plus" oder sonstige Lösungen). Auf die Bezeichnung des Modells kommt es indessen nicht an. Entscheidend ist der Inhalt der verordnungsrechtlichen Regelung, die im Ergebnis eine Mischvariante vorsieht. Dementsprechend handelt sich nicht um eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung, wie die Beschwerdeführer rügen, wenn das Appellationsgericht in seinem Entscheid ausführt, "... dass mit der Neuregelung nicht einfach das Modell "Perimeter minus" übernommen wurde, sondern dass der um 50% vergrösserte Perimeter dem Modell "Perimeter plus" entspricht...". Diese Aussage lässt sich durchaus so verstehen, dass Teile von beiden Modellen übernommen wurden.
3.6.3. Wie das Bundesamt für Umwelt in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht ausführt, folgte die Verordnungsnovelle verschiedenen Überlegungen. In einem punktuellen Verständnis bildet jede Mobilfunkantenne eine Anlage. Bei einem ganzheitlichen Ansatz trifft das auf das gesamte Netz eines Betreibers oder sogar aller Betreiber zu. Das neue Verordnungsrecht verfolgt einen Mittelweg zwischen punktuellem und ganzheitlichem Ansatz. Einerseits soll eine unkontrollierte Kumulation der Strahlung vieler Antennen an einem einzelnen OMEN vermieden werden. Andererseits soll der Vollzug der Emissionsbegrenzung praktikabel bleiben. Im Ergebnis werden alle nahe beieinander liegenden Antennen, die massgeblich zur Strahlenbelastung beitragen, allerdings auch nur diese, in die Anlagedefinition eingeschlossen. Demnach gelten sämtliche Mobilfunksendeantennen auf demselben Mast oder in einem engen räumlichen Zusammenhang als eine Anlage, deren Emissionen gemeinsam vorsorglich zu begrenzen sind. Bei mehreren Antennen auf verschiedenen Masten kommt es mithin entscheidend auf das Verständnis des engen räumlichen Zusammenhangs an. Im Vergleich zum alten Verordnungsrecht führt das neue zu einer Erweiterung des potentiellen Perimeters einer Antenne um
bis zu 50%. Die im Verordnungsrecht getroffene Regelung dazu beruht auf der Grundlage, dass in der Regel nicht mehr als drei Antennengruppen gemeinsam eine Anlage bilden, gleichzeitig das Schutzniveau mindestens beibehalten bzw. weiterhin hoch gehalten wird und die Planung neuer Basisstationen in einem Nahbereich bestehender Anlagen nicht im Voraus unverhältnismässig erschwert wird. Zugleich sollen eine Kaskadenbildung soweit möglich vermieden werden und Verschiebungen zur altrechtlichen Lage die Ausnahme bleiben.
3.6.4. Das Verordnungsrecht versucht bei der Definition des Anlagebegriffs verschiedene Interessen miteinander in Einklang zu bringen und einen verhältnismässigen Ausgleich zwischen diesen Interessen zu schaffen. Auch wenn im Vorfeld des Erlasses der Novelle von verschiedenen Seiten eine noch grössere Erweiterung des Perimeters vorgeschlagen worden war, wie offenbar vom Städteverband um 80% statt um 50%, beruht der bundesrätliche Beschluss auf ernsthaften Gründen. Der Bundesrat hat sich insofern an den ihm zustehenden Ermessensspielraum (vgl. E. 3.3) gehalten. Da der Gesundheitsschutz insgesamt gewahrt bleibt (vgl. E. 3.4), verstösst die NISV auch in diesem Zusammenhang nicht gegen Gesetzes- oder Verfassungsrecht.
3.7. Damit bleibt einzig noch zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid auch im vorliegenden Anwendungsfall bundesrechtmässig ist. Das Appellationsgericht hielt dazu fest, die Antenne an der Austrasse sei zu weit entfernt, als dass ihre Strahlung zur hier strittigen neuen Anlage an der Rudolfstrasse hinzugerechnet werden könnte. Dem habe auch der Eindruck beim Augenschein entsprochen. Die Standorte Rudolfstrasse und Austrasse seien deutlich voneinander abgesetzt, seien sie doch durch eine weitere Liegenschaft sowie die breite Hauptverkehrsachse des Spalenrings voneinander getrennt. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzutun, dass die entsprechenden tatsächlichen Feststellungen offensichtlich unrichtig wären, und es gibt dafür auch keine Anhaltspunkte, weshalb die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen für das Bundesgericht verbindlich sind (vgl. E. 1.4). Gestützt darauf urteilte das Appellationsgericht, die beiden Antennen an der Rudolfstrasse und der Austrasse seien nicht zu einer Antennengruppe zusammenzufassen. Diese rechtliche Würdigung wird vom Bundesamt für Umwelt mitgetragen, welches das Standortdatenblatt der geplanten Mobilfunksendeanlage nach spezifischer Prüfung ausdrücklich als korrekt bezeichnet. Danach wird der
Anlagegrenzwert von 6 Volt pro Meter an allen OMEN eingehalten, und es befinden sich im massgeblichen Radius des Perimeters von 58,6 m keine weiteren Mobilfunksendeanlagen. Selbst in der Beschwerdeschrift wird die Distanz zwischen den beiden Antennen mit 70 m angegeben. Demnach ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die von den Beschwerdeführern thematisierte, bestehende Antenne an der Austrasse nicht bei der Bestimmung der massgeblichen Anlage berücksichtigt und die dem Neubau der Antenne an der Rudolfstrasse anzurechnenden Grenzwerte als eingehalten beurteilt.
3.8. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach nicht gegen Bundesrecht.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
|
1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
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1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
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1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
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1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Oktober 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax